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    《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》之我见
    2022-01-29

    第110号,以下简称“110号令”)终于出台。在2021年的最后一天经财政部部务会审议通过,并于虎年即将到来之际印发,深化政府采购制度改革任务之繁之重,由此可见一斑。与2020年12月向社会公开征求意见的《政府采购框架协议管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)相比,最终出台的110号令从办法名称、体例结构到条款内容都进行了重大调整,从一部参照招标方式、以程序规制为主的法规草案脱胎换骨为聚焦结果导向、以实体管理为主的采购管理制度。对这样一部与实践密切相关的交易管理制度,肯定是见仁见智。以下,我将介绍一下该办法起草过程中的有关考虑以及自己的一点粗浅理解。

    一、为什么出台框架协议采购管理制度

    对单次采购金额较小、但在一定期限内需要频繁采购相同或类似采购标的的采购活动实行框架协议采购,不仅可以简化采购流程,提高采购效率,同时还可以发挥一定的采购规模效应,在国际社会中得到普遍运用。联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》就有较大篇幅关于框架协议采购的专门规定。国内政府采购实践中也早已出现了框架协议采购的雏形,例如,集采机构对集中采购目录内一些通用程度高的货物和服务实施的协议供货、定点采购,以及采购人对一些需要多次重复采购的项目实施的协议、定点采购等。

    目前,我国尚无针对这种多频次小额度采购的制度规范?!墩晒夯跷锖头裾斜晖侗旯芾戆旆ā罚ú普苛畹?8号)曾经规定协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定,并明确协议供货和定点采购的管理办法由财政部另行规定。2017年修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)不再将协议供货和定点采购纳入其规范范围,协议供货和定点采购面临无法可依的局面。

    为促进政府采购公平竞争,营造宜商环境,2021年财政部对采购人通过入围等方式设置、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库开展了专项清理工作。由于各地对“三库”的理解和清理尺度不一,“三库”清理中难免出现少数“误伤”。广大采购人迫切希望国家能早日出台相关制度,将多频次小额度采购纳入法治化轨道。

    《深化政府采购制度改革方案》明确要求规范小额零星采购活动,提升小额零星采购的便利性?!恫普抗赜诠岢孤涫?lt;深化政府采购制度改革方案>的实施意见》进一步提出,要制定出台政府采购框架协议管理办法。为贯彻落实深改要求,增加有效制度供给,促进公平竞争,实现提质增效,财政部结合国内相关实践,并借鉴国际上政府采购框架协议管理制度,出台了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》。

    二、为什么将框架协议定位为一种独立的采购方式

    在起草过程中,有一种较有代表性的观点认为,框架协议采购不应是一种采购方式,而是一种采购模式或形态,根据不同的需求特点,框架协议可以通过公开招标、竞争性谈判、单一来源等采购方式而订立??悸堑娇蚣苄椴晒旱亩捞匦院透丛有?,其两阶段采购(即框架协议订立阶段和合同授予阶段)、同一采购包可以多个供应商入围等特征,与公开招标等其他采购方式有重大区别,其采购操作与管理也更为复杂,也正因如此,2017年修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)不再将协议供货和定点采购纳入其规范范围。为了更有利于框架协议采购的规范管理,与时俱进创新政府采购方式,决定将框架协议采购作为一种新的采购方式加以规范。

    三、框架协议采购与被清理的“三库”有何区别

    财政部发文清理的“三库”是采购人通过简单资格入围方式设置的供应商库,它们名义上虽是公开招标或协议定点采购,实质上是通过资格审查圈定一部分供应商,直接作为某一类采购项目后续竞标或合同授予的对象。它们大都缺乏明确的合同定价机制和价格竞争,且在成交供应商确定方面缺乏透明度和规范性,成为供应商市场准入的隐性门槛,妨碍了正常的市场竞争。

    与之相对应,“三库”存在的问题正是110号令规制的重点。110号令在总则中明确规定,框架协议采购遵循竞争择优、讲求绩效的原则,应当有明确的采购标的和定价机制,不得采用供应商符合资格条件即入围的方法。采购标的明确是价格具有可比性、并真正具有约束力的前提。为确保采购标的明确,第十二条要求按照《政府采购品目分类目录》,将采购标的细化到底级品目,并细分不同等次、规格或者标准的采购需求,合理设置采购包,明确具体技术和商务要求;第二十四条明确货物项目每个供应商对每个采购包只能用一个产品进行响应,从而建立供应商、响应(入围)产品与采购需求之间的一一对应关系。在采购标的明确的基础上,针对框架协议采购特点,第十二条规定框架协议采购第一阶段应当按照单价进行报价,能预估采购数量的,还要求明确预估采购数量,以期达到一定程度的“带量采购”竞争效果;第十四条要求封闭式框架协议中必须列明入围产品详细技术规格或者服务内容、服务标准以及协议价格;第三十六条明确框架协议采购应当订立固定价格合同,根据框架协议约定的单价和实际采购数量确定合同总价,并对采购数量的计算和验证作出规定,防止第一阶段与第二阶段脱节、框架协议与采购合同变成“两张皮”,合同价格的形成无约束且不透明。

    综上所述,框架协议采购与“三库”相比,关键区别有三点:一是采购标的明确,即有具体技术和商务需求,例如,货物的功能、性能、参数配置和服务的内容、标准等,而不是笼统的针对某一类采购项目。二是定价机制明确,即从确定入围供应商到确定成交供应商、达成合同,都是针对具体采购标的、具体产品确定价格和进行价格竞争,并且形成了“最高限制单价—入围单价(协议价格)—实际成交价格”之间的递进和约束关系。三是合同授予透明,即确定成交供应商的规则事先公开,并且封闭式框架协议的成交结果要公开,接受各方监督。

    四、为什么对框架协议采购的应用高度慎重

    总体来看,110号令对框架协议采购方式的应用是严格管控的,主要表现有两方面:一是对框架协议采购实行事前审核、备案管理制度。二是严格界定框架协议采购的适用范围。

    关于框架协议采购的适用范围。第一,在采购对象上,仅限于技术、服务等标准明确、统一,需要多次重复采购的货物和服务,不包括工程。具体来说,集中采购目录之内货物和服务品目(包括与之配套的必要耗材、配件等,下同)全覆盖,因为集采目录之内品目天然就符合“技术、服务等标准明确、统一,需要多次重复采购”的特点;集采目录之外品目严格限制,仅限于“自采自用”的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务,以及“自采他用”的政府购买服务项目。第二,在采购主体上,除集采机构外,实行框架协议采购的主体一般仅限于主管预算单位,其他预算单位只有确有需要并经主管预算单位批准,才可以采用框架协议采购方式采购。第三,在采购金额上,定位为小额零星采购,框架协议采购的每一笔成交都必须符合小额零星标准(具体标准将由财政部另行确定),超过小额零星标准的,应当按照独立项目依法适用其他采购方式进行采购。第四,对规避项目采购作出禁止性规定,即对于“自采自用”的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务,能够归集需求形成单一项目进行采购,通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的,不得采用框架协议采购方式。

    严格控制框架协议采购方式的适用,主要是担心各种名目的框架协议采购“遍地开花”??蚣苄椴晒核淠芴岣卟晒盒?,满足采购人多样化需求,但框架协议采购第一阶段合同标的及采购数量不确定、多供应商入围,第二阶段合同标的确定后竞争范围受到限制、入围供应商实际合同成交量难以预计甚至部分入围供应商可能并无合同成交,这些固有特点决定了相对于其他竞争性采购方式,框架协议采购总体上是竞争成色不足的一种采购方式。而且,实践中操作不当的话,框架协议采购还容易变相成为维护少数供应商利益的“小圈子”。

    五、为什么不适用于政府采购工程

    根据110号令规定,框架协议采购只适用于货物和服务,而不适用于政府采购工程。在公开征求意见过程中,有关方面曾强烈建议将小额零星的政府采购工程也纳入框架协议采购适用范围??悸堑娇蚣苄椴晒旱牧浇锥翁氐愫凸こ滔钅考萍鄣母丛有?,如果对工程项目实施框架协议采购,在具体工程标的未确定的情况下,无法形成有效的工程量清单,一般只能进行“费率招标”。而在“费率招标”情况下,在入围阶段竞争中,只有费率(即施工管理费和利润等间接费用占工程直接费用的百分比)是确定的,在合同授予和合同履行中,工程单价要套相关工程定额或者工、料、机取费标准,工程量要按实结算,入围阶段的费率对整个工程造价的影响事实上是相当有限的。同时,建筑、水利、交通等不同行业的工程专业跨度比较大,在具体工程标的未确定的情况下,对施工组织设计等技术方案也难以进行有效比较和评审。这也就意味着入围阶段的竞争意义其实并不大。为了防止框架协议采购在实操中又演变成为资格入围,经过慎重研究,决定暂不将政府采购工程纳入框架协议采购的适用范围。

    六、为什么对框架协议采购实行审核备案管理

    110号令第八条规定,集采机构采用框架协议采购的,应当拟定采购方案,报本级财政部门审核后实施。主管预算单位采用框架协议采购的,应当在采购活动开始前将采购方案报本级财政部门备案。

    对于招标、谈判等其他竞争性采购方式,现行法律法规并无事前审核、备案的管理要求。在“放管服”改革的大背景下,对框架协议采购实行事前审核备案管理,这是框架协议采购的自身特点所决定的。防止框架协议采购方式的滥用固然是一方面,另一方面则是为了保障框架协议采购方案的科学性,提高采购绩效。

    (一)框架协议采购比单一项目采购更具复杂性

    如何根据不同采购对象的特点和市场供应状况科学策划框架协议采购方案,是一项专业性极强的工作,包括确定框架协议采购的形式、采购需求、采购包、报价方案、淘汰机制、合同授予规则等。特别是如何设计框架协议采购的定价和竞争机制,事关框架协议采购的成败,也是最大难点。

    (二)框架协议采购天然的竞争性弱

    要是采购方案不科学,很容易导致竞争失效、定价机制无约束力,框架协议采购虚有其表,又回到程序合规、结果不利的老路上。例如,我曾看过一些协议、定点采购案例,其报价方式是让生产厂商以所谓出厂价或销售指导价为基准,对响应产品报价格折扣率。这种定价机制的竞争性和约束力可想而知。一些“聪明”的厂家报出的折扣率非常高,在入围评审时大占便宜,其实“出厂价”或销售指导价还不都“操之在我”?;褂械姆裣钅?,例如,物业服务,仅要求供应商报人工单价,对日用耗材、日常小修等,既未列明所涉产品的需求量、质量标准等,也未明确费用结算规则(例如,要求供应商将其折算入人工综合单价,或者约定按实结算的具体规则)。采购方案的科学与否,只有结合具体采购项目才能判断。因此,110 号令对框架协议采购提出了事前审核备案管理要求??悸堑郊苫故凳┑目蚣苄椴晒汗婺4?、影响面广,因而对其实行审核管理,对主管预算单位(采购人)实施的框架协议采购,则实行备案管理。

    、为什么对集采目录外品目要强调年度采购预算达到采购限额标准以上

    根据110号令第三条规定,对集采目录外品目实行框架协议采购的,要求同一品目或者同一类别的货物、服务年度采购预算达到采购限额标准以上,但对集采目录内品目则无此要求。这主要是因为,框架协议采购是国务院财政部门依据《政府采购法》第二十六条授权创设,用以规范政府采购活动的采购方式,而依据现行政府采购法律法规,集采目录以外、采购限额标准以下的采购活动不受政府采购法规制。为了于法有据,故作以上规定。

    八、封闭式框架协议与开放式框架协议有何区别

    根据《公共采购示范法》,框架协议分为封闭式框架协议和开放式框架协议,二者关键区别有二点:第一,开放式框架协议在其运作期间,供应商可以随时申请加入,而封闭式框架协议的名称就表明了其一旦建立就是“封闭”的。相应地,为便于供应商随时申请和有利框架协议履行,对开放式框架协议要求必须通过互联网建立和维持运行,而对封闭式框架协议则无此要求。第二,开放式框架协议必须有第二阶段竞争(因为其第一阶段没有竞争),而封闭式框架协议可以有或没有第二阶段竞争。

    《征求意见稿》并未区分封闭式框架协议与开放式框架协议,实际上默认都是封闭式框架协议。当时的考虑主要有两方面:一是开放式框架协议仅在第二阶段有竞争,而从国内协议定点采购实践看,第二阶段的竞争往往流于形式,实践中容易变相成为供应商资格库。二是框架协议采购本身比较繁杂,制度规范又是从无到有,不宜一下子搞得太复杂。但在征求意见后,考虑到对一些特殊类型的采购项目,采用开放式框架协议更有利于提高采购绩效,因而引入了开放式框架协议。例如,敬老、婚检、再就业培训等一些公共服务项目,接纳所有愿意接受协议条件的供应商加入框架协议,以方便服务对象自主选择,不仅有利于提高服务便利性,还有利于通过竞争提高服务质量。但考虑到开放式框架协议竞争性弱的特点,对开放式框架协议的适用条件作了严格限制。

    需要说明的是,根据我国采购实践,为强化管理,促进竞争,110号令对封闭式框架协议和开放式框架协议都进行了许多“定制”改版,不能完全等同于《公共采购示范法》的封闭式和开放式框架协议。

    封闭式框架协议与开放式框架协议的主要区别详见下表:

    封闭式框架协议与开放式框架协议对比

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